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　　【鏈接】2017第六期新型智慧城市評(píng)價(jià)高級(jí)研修班招生簡(jiǎn)章【惠民服務(wù)篇】（新型智慧城市規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)、智慧小鎮(zhèn)、智慧城市PPP流程、網(wǎng)信安全、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)專項(xiàng)培訓(xùn)）4月22日開課；電話010-56013301

引 言

　　濟(jì)寧太白湖新區(qū)金融小鎮(zhèn)、智慧城市等PPP項(xiàng)目簽約

　　3月30日，在山東大廈舉行的濟(jì)寧太白湖新區(qū)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目推介會(huì)上，該區(qū)面向社會(huì)資本策劃推出31個(gè)PPP重點(diǎn)項(xiàng)目，其中了金融小鎮(zhèn)項(xiàng)目、智慧城市項(xiàng)目等項(xiàng)目簽約。31個(gè)PPP重點(diǎn)項(xiàng)目，總投資408.21億元

　　濟(jì)寧太白湖新區(qū)分別與中建鋼構(gòu)有限公司、中國(guó)能源建設(shè)集團(tuán)北京電力建設(shè)公司簽訂了金融小鎮(zhèn)項(xiàng)目、許莊路網(wǎng)一期工程項(xiàng)目，與武漢烽火眾智科技有限公司、山東水發(fā)集團(tuán)簽訂了智慧城市項(xiàng)目、石橋鎮(zhèn)供水、污水處理及中水回用項(xiàng)目，與天津北方創(chuàng)業(yè)控股集團(tuán)、山東路橋簽訂了石橋特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目、濟(jì)寧市主城區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程項(xiàng)目及濟(jì)寧太白湖新區(qū)環(huán)湖大道東線工程項(xiàng)目，與上海艾綠投資發(fā)展有限公司、山東永勝建設(shè)集團(tuán)簽訂了馬可波羅花世界PPP項(xiàng)目、中小學(xué)建設(shè)項(xiàng)目。

　　太白湖新區(qū)自2008年成立以來，以高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃為引領(lǐng)，大力拉開發(fā)展框架，實(shí)施各類項(xiàng)目183個(gè)，投資超過550億元，逐步完成“行政商務(wù)中心、科教文化基地、旅游度假勝地、生態(tài)宜居新城”的發(fā)展目標(biāo)，成為了濟(jì)寧市最靚麗的名片。

　　國(guó)家地方多方支持智慧城市PPP模式備受青睞

　　自19世紀(jì)PPP模式被提出，被越來越多國(guó)家采用。近年來，隨著“智慧城市”建設(shè)的興起，將PPP模式和智慧城市結(jié)合成為我國(guó)建設(shè)發(fā)展新趨勢(shì)。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和發(fā)改委等部門出臺(tái)了一系列推廣、規(guī)范PPP的政策，財(cái)政部也連續(xù)三年推出PPP示范項(xiàng)目，推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成果。

　　智慧城市PPP模式備受青睞 推廣任重道遠(yuǎn)

　　根據(jù)財(cái)政部PPP中心全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目11260個(gè)，投資額13.5萬億，其中，已經(jīng)簽約落地的1351個(gè)，投資額2.2萬億，國(guó)家示范項(xiàng)目743個(gè)，投資額1.86萬億。

　　隨著項(xiàng)目的不斷落地，相應(yīng)帶來的問題也隨之增加，如明股實(shí)債、保底回購(gòu)、變相BT等。正如財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷在今年兩會(huì)期間答記者問時(shí)指出：“PPP在中國(guó)還處于探索階段。客觀上，各方面對(duì)這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐能力的提升，都需要一個(gè)過程。”這意味著，雖然推廣PPP取得了很大的成績(jī)，但是距離規(guī)范有效采用PPP模式還需要做大量工作，不是一蹴而就的事情，可以說任重而道遠(yuǎn)。中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、公私合作(PPP)研究專家孫潔跟我們聊聊PPP發(fā)展中的那些事兒。

　　對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)，要不斷深化

　　最早出現(xiàn)的并非PPP(Public-Private Partnership，即公私合作)，而是BOT(build-operate-transfer，即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)，隨著BOT在大型市政基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)用，PPP應(yīng)運(yùn)而生，剛剛出生的PPP也是作為一種獨(dú)立的形式與BOT、PFI(民間主動(dòng)融資)等形式并列存在。而今天的PPP已經(jīng)作為一個(gè)總稱，包含有BOT、TOT、PFI等諸多形式。在上世紀(jì)80年代初期，我國(guó)采用BOT形式，其主要目的也是為了吸引外資，對(duì)其管理也是屬于當(dāng)年的對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部。在1995年1月，對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部就曾下達(dá)過《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》的文件。

　　典型的BOT模式示意圖

　　今天推廣的PPP又是什么呢?它與早期項(xiàng)目融資下的PPP有著本質(zhì)的不同，融資關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)和收益的匹配，而管理關(guān)注的效率和質(zhì)量的提升。簡(jiǎn)單地講，融資僅僅是借別人的錢辦事，而管理是借別人的能力辦事。世界銀行曾就水務(wù)領(lǐng)域引入私營(yíng)部門做過的一個(gè)總結(jié)報(bào)告中這樣表述：上世紀(jì)80年代以來，將私人部門引入水務(wù)領(lǐng)域，人們認(rèn)為私人部門最大的優(yōu)勢(shì)是其融資能力，實(shí)踐表明，這是一錯(cuò)誤的觀點(diǎn)，私人部門在水務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮的最大作用是提高了效率和改善了供水的質(zhì)量。

　　所謂PPP是指政府公共部門通過民營(yíng)部門(現(xiàn)稱社會(huì)資本方)或與民營(yíng)部門一起高效地完成政府公共部門這一組織的目標(biāo)，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能。這一概念表明，政府公共部門所利用的不僅僅是民營(yíng)部門的資金，而是充分利用民營(yíng)部門綜合的能力，來幫助政府實(shí)現(xiàn)和高效地完成本該由政府公共部門完成的職能。

　　但現(xiàn)實(shí)情況是，不少地方在推廣運(yùn)用PPP模式時(shí)，還是以融資為目的，對(duì)合作伙伴的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)并沒有明確要求，更有不少人認(rèn)為PPP是為地方政府融資，合作伙伴僅僅為項(xiàng)目建設(shè)提供資金，并將建設(shè)好的項(xiàng)目交由政府公共部門或其下屬的企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理。這些不正確的做法來源于對(duì)PPP沒有正確的理解和認(rèn)識(shí)，因此，對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步提升。

　　對(duì)社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)資源，要積極培育尋找

　　政府在選擇合作伙伴時(shí)，更看重的是對(duì)方對(duì)項(xiàng)目未來的運(yùn)營(yíng)管理能力和經(jīng)驗(yàn)。運(yùn)營(yíng)資源是推廣PPP的最寶貴資源，這是當(dāng)前推廣PPP的一個(gè)制約因素。

　　一方面，社會(huì)資本更看重項(xiàng)目工程建設(shè)的利潤(rùn)。政府對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)管理一般由公共部門負(fù)責(zé)建設(shè)管理并運(yùn)營(yíng)。隨著投融資體制的改革，政府會(huì)引入社會(huì)資本建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，然后交由公共部門管理，最為流行的一個(gè)方式就是BT，即由社會(huì)資本建設(shè)，完成后交由公共部門管理。

　　目前所謂的一些PPP項(xiàng)目也是利用變相的BT做，根本上并沒達(dá)到政府采用PPP模式的最終目的。這種情況下，社會(huì)資本更看重是項(xiàng)目工程的建設(shè)利潤(rùn)，對(duì)于后期長(zhǎng)期的管理并沒有更多的興趣。

　　產(chǎn)生這種現(xiàn)象有兩個(gè)非常重要的因素，一個(gè)因素是，由于長(zhǎng)期投資一個(gè)項(xiàng)目通過運(yùn)營(yíng)獲得收益，需要較長(zhǎng)的時(shí)間，在這個(gè)過程中如果遇到政府換屆，可能會(huì)遇到“新官不理舊賬”的風(fēng)險(xiǎn);另一因素是，公共投資項(xiàng)目一般投資規(guī)模較大，需要大量的銀行貸款，而銀行貸款最長(zhǎng)時(shí)間一般在3至5年，而項(xiàng)目投資回收需要10年之上，無法匹配長(zhǎng)期投資的需求。

　　另一方面，由于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理長(zhǎng)期是由政府負(fù)責(zé)，這也是社會(huì)資本極少有運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)重要原因。一個(gè)典型的例子就是修地鐵，各地的地鐵都是市政部門負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理。如果城市地鐵或軌道交通采用PPP模式，它的運(yùn)營(yíng)管理很難找到合適的合作伙伴，市政道路也是這樣。而社會(huì)資本要想獲得運(yùn)營(yíng)和管理經(jīng)驗(yàn)并非一朝一夕就能做得到的，最為快捷的方式是從社會(huì)上招聘具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的管理人員，這樣的方式組成的管理隊(duì)伍，仍然需要一個(gè)時(shí)間去磨合，才能達(dá)到一個(gè)較好的效果。

　　對(duì)PPP咨詢服務(wù)人才，要主動(dòng)培養(yǎng)和挖掘

　　PPP具有復(fù)雜性這一特點(diǎn)，在今年兩會(huì)上，肖捷在答記者問時(shí)也直言不諱：“PPP項(xiàng)目普遍資金規(guī)模比較大，涉及領(lǐng)域也較廣，同時(shí)專業(yè)性也很強(qiáng)，如果前期準(zhǔn)備、論證不充分，會(huì)給項(xiàng)目后續(xù)帶來不良影響。”

　　一個(gè)項(xiàng)目的成功實(shí)施往往離不開優(yōu)秀咨詢機(jī)構(gòu)的參與。我國(guó)在短短三年內(nèi)，財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目庫(kù)就有1萬多個(gè)項(xiàng)目，總規(guī)模超過13萬億，要使這些項(xiàng)目順利落地，必然需要有眾多的咨詢機(jī)構(gòu)提供高水平的服務(wù)。然而，相應(yīng)的人才培養(yǎng)并非短時(shí)間就能夠滿足現(xiàn)實(shí)需要的，需要較長(zhǎng)的時(shí)間周期。在巨大市場(chǎng)需求下，咨詢服務(wù)水平因人才匱乏而良莠不齊，直接影響了當(dāng)前項(xiàng)目落地的質(zhì)量和效率。

　　PPP咨詢服務(wù)需要各類人才集聚

　　作為一個(gè)優(yōu)秀的PPP咨詢服務(wù)團(tuán)隊(duì)至少應(yīng)包括以下幾方面的人才：

　　一是懂得管理的人才，尤其是公共管理，因?yàn)镻PP項(xiàng)目一定屬于公共投資，涉及政府職能的行使；

　　二是懂得金融的人才，因?yàn)镻PP項(xiàng)目通常需要巨大的資金投入，如何運(yùn)用好各類金融工具非常重要；

　　三是懂得法律的人才，法律、法規(guī)是確保PPP合同盡可能完備、可執(zhí)行的保障；

　　四是財(cái)務(wù)方面的人才，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期的投資回報(bào)及風(fēng)險(xiǎn)控制要有清晰的機(jī)制保障；

　　五是熟悉政策的人才，如了解國(guó)家、地方層面的優(yōu)惠政策等；

　　六是具有豐富項(xiàng)目管理、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的人才。

　　智慧城市綜合類PPP項(xiàng)目占比有多大

　　中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)數(shù)字工程研究中心顯示，截至目前我國(guó)智慧城市試點(diǎn)已接近300個(gè)，政務(wù)、產(chǎn)業(yè)、民生這三大熱點(diǎn)領(lǐng)域都需要一套龐大的系統(tǒng)和建設(shè)規(guī)模，共有2000多個(gè)項(xiàng)目，有1.6萬億的資金需求，資金來源如何解決？越來越多的政府部門開始把目光投向PPP模式。那么PPP項(xiàng)目在目前我國(guó)智慧城市建設(shè)中究竟占多大比例？它又是如何執(zhí)行？

　　2016年1月，財(cái)政部“政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)”正式上線運(yùn)營(yíng)，經(jīng)研究統(tǒng)計(jì)，截至2016年12月，通過審核入庫(kù)的PPP項(xiàng)目共計(jì)11，260個(gè)，總投資額達(dá)13.49萬億元。其中，智慧城市領(lǐng)域項(xiàng)目共計(jì)161個(gè)(項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容以信息化為主，暫不包括現(xiàn)代物流、電子商務(wù)等智慧園區(qū)類項(xiàng)目)，占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的1.44%；智慧城市領(lǐng)域項(xiàng)目總投資額為0.13萬億元，占入庫(kù)項(xiàng)目總投資額的0.96%，遠(yuǎn)低于其他領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目占比，表明PPP模式在智慧城市領(lǐng)域的實(shí)際應(yīng)用中“雷聲大、雨點(diǎn)小”，真正能實(shí)現(xiàn)建設(shè)落地的項(xiàng)目不多。

　　1、智慧城市PPP項(xiàng)目處于起步建設(shè)階段

　　一般而言，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作程序主要包括識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交五個(gè)階段。智慧城市PPP項(xiàng)目有一半以上都處于項(xiàng)目識(shí)別階段，共計(jì)86個(gè)，占比為53.4%；處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目共計(jì)24個(gè)，占比為14.9%，占比較低。其中處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目類型，占比最高的為智慧城市綜合類項(xiàng)目，其次為智慧城管和智慧交通類的項(xiàng)目，在這類項(xiàng)目中，以智慧照明和智慧停車系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)較為成熟。通過數(shù)據(jù)分析可以得出，大部分的智慧城市PPP項(xiàng)目都處于識(shí)別論證階段，有些項(xiàng)目識(shí)別期長(zhǎng)達(dá)一年之久，離真正落地還有一定距離；智慧城市綜合、智慧城管、智慧交通類的PPP項(xiàng)目較其他領(lǐng)域先行開展，其建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式已經(jīng)積累一些成熟經(jīng)驗(yàn)，相對(duì)更容易落地。

　　2、國(guó)家層面對(duì)智慧城市PPP項(xiàng)目的推進(jìn)力度大于地方

　　截至2016年12月，財(cái)政部從全國(guó)范圍內(nèi)共篩選了三批PPP示范項(xiàng)目，共計(jì)752個(gè)，而其中的智慧城市PPP入庫(kù)項(xiàng)目?jī)H有24個(gè)，占比僅為3.2%。部級(jí)智慧城市PPP示范項(xiàng)目占全部智慧城市PPP項(xiàng)目的比重為14.9%，高于省級(jí)和市級(jí)示范項(xiàng)目的占比，表明國(guó)家層面在智慧城市領(lǐng)域PPP模式的推進(jìn)力度上，要大于地方政府。未來，在國(guó)家政策強(qiáng)力推動(dòng)和PPP模式日趨成熟的情況下，將會(huì)有更多的智慧城市項(xiàng)目成為省級(jí)和市級(jí)PPP示范項(xiàng)目，從而帶動(dòng)地方層面的智慧城市建設(shè)真正落地，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

　　3、山東為智慧城市PPP入庫(kù)項(xiàng)目最多省份

　　從智慧城市PPP入庫(kù)項(xiàng)目的區(qū)域分布來看，山東省的智慧城市PPP項(xiàng)目數(shù)量最多，共計(jì)18個(gè)，占比11.2%，山東是全國(guó)開展智慧城市建設(shè)較早的省份，在全省范圍內(nèi)，僅入選住建部的國(guó)家級(jí)智慧城市試點(diǎn)城市就已達(dá)28個(gè)，智慧城市領(lǐng)域建設(shè)經(jīng)驗(yàn)豐富；貴州省位列第二，智慧城市PPP入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)為16個(gè)，占比為9.9%，貴州作為首個(gè)國(guó)家級(jí)大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)，目前正圍繞大數(shù)據(jù)進(jìn)行領(lǐng)先性的智慧城市技術(shù)和產(chǎn)業(yè)布局，在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)下，必將為全省的智慧城市建設(shè)提供無限潛力。

　　4、智慧城市綜合類PPP項(xiàng)目占比最大

　　在所有的智慧城市PPP入庫(kù)項(xiàng)目類型中，智慧城市綜合類項(xiàng)目數(shù)量最多，共計(jì)58個(gè)，占比36.0%，遠(yuǎn)高于其他項(xiàng)目類型。該類智慧城市項(xiàng)目主要是全面推進(jìn)全區(qū)域的智慧城市建設(shè)，如河北滄州建設(shè)“智慧滄州一平臺(tái)、一中心、四應(yīng)用”；山東蓬萊啟動(dòng)建設(shè)運(yùn)行管理中心、政務(wù)云計(jì)算中心、智慧政務(wù)、智慧旅游、智慧教育、智慧城管等；湖南湘潭全面建設(shè)“一個(gè)共用基礎(chǔ)設(shè)施、一個(gè)通用功能平臺(tái)、一個(gè)統(tǒng)一運(yùn)行指揮中心、一個(gè)全程標(biāo)準(zhǔn)體系、一個(gè)全時(shí)安全保障、18個(gè)深度智慧應(yīng)用”等。該類項(xiàng)目一般由地方政府和社會(huì)資本共同出資成立SPV公司，由SPV公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)全市智慧城市的投資、融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)。智慧城市綜合類項(xiàng)目應(yīng)按照統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施的原則，在全市智慧城市頂層設(shè)計(jì)的指引下，根據(jù)非經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性等項(xiàng)目性質(zhì)的不同，分別選取相適應(yīng)的建設(shè)模式，有序開展各子系統(tǒng)的建設(shè)。在其他項(xiàng)目類型中，智慧基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目共計(jì)20個(gè)，占比12.4%，位列第二；智慧城市管理項(xiàng)目位列第三，占比11.2%，此類項(xiàng)目多為智慧應(yīng)急指揮、智慧公共安全監(jiān)管類項(xiàng)目；智慧醫(yī)療養(yǎng)老類項(xiàng)目占比為10.6%；智慧社區(qū)類項(xiàng)目占比最少，為1.9%，且項(xiàng)目主要處于識(shí)別階段，說明該領(lǐng)域的智慧城市PPP模式尚處于起步探索階段。

　　5、智慧城市PPP項(xiàng)目投入仍以政府付費(fèi)和政府補(bǔ)貼為主

　　從項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制來看，通過政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助來保障項(xiàng)目投資的項(xiàng)目總數(shù)為106個(gè)，占比為65.8%；通過使用者付費(fèi)來保障項(xiàng)目投入的項(xiàng)目數(shù)量為43個(gè)，占比為34.2%，但項(xiàng)目多處于識(shí)別階段，其中在國(guó)家和省級(jí)PPP示范項(xiàng)目的推動(dòng)下，河南許昌市智慧城市、河北邢臺(tái)市智慧節(jié)水、江蘇東臺(tái)市智慧城市、河南寧鄉(xiāng)縣智慧城市等項(xiàng)目建設(shè)已進(jìn)入采購(gòu)和執(zhí)行階段，正式開工建設(shè)。

　　智慧城市綜合類項(xiàng)目由于涵蓋眾多細(xì)分領(lǐng)域，其在使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助三類回報(bào)機(jī)制中均占有較高比重，但項(xiàng)目回報(bào)仍以政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助為主，這兩種回報(bào)機(jī)制的智慧城市綜合類項(xiàng)目共計(jì)44個(gè)，占全部智慧城市綜合類項(xiàng)目的比例為75.9%。除了智慧城市綜合類項(xiàng)目，回報(bào)機(jī)制為使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目主要為智慧醫(yī)療養(yǎng)老、智慧旅游、智慧交通和智慧基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，如貴州侗鄉(xiāng)大健康產(chǎn)業(yè)示范區(qū)智慧城市管理中心項(xiàng)目、張家口智慧停車項(xiàng)目、嘉峪關(guān)智慧旅游項(xiàng)目、徐州智慧教育項(xiàng)目等，說明該類項(xiàng)目具有向公眾收費(fèi)、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，可以積極探索創(chuàng)新建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，最大限度地吸引社會(huì)力量參與建設(shè)。

　　智慧城市PPP模式盛行多以SPV進(jìn)行運(yùn)營(yíng)

　　一、智慧城市PPP模式盛行

　　在上世紀(jì)末就被引入到國(guó)內(nèi)的PPP(Public-Private Partnership，即政府和社會(huì)資本合作)，近三年來在國(guó)家部委的政策護(hù)航下，被推向前所未有的發(fā)展高潮。就在2016年10月12日，財(cái)政部更是發(fā)文，要求大力踐行公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步加大PPP模式推廣應(yīng)用力度。

　　根據(jù)發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》(財(cái)金[2016]90號(hào))，PPP模式推廣應(yīng)用力度將進(jìn)一步加大，在中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，可根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和成熟度，探索開展兩個(gè)“強(qiáng)制”試點(diǎn)。具體來看，在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式。在其他中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，要“強(qiáng)制”實(shí)施PPP模式識(shí)別論證。

　　圖1 智慧城市領(lǐng)域的PPP模式應(yīng)用

　　而過去一年多來，智慧城市的商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新取得突破，PPP被應(yīng)用于眾多智慧城市項(xiàng)目，譬如“智慧陽(yáng)信”PPP建設(shè)項(xiàng)目”(規(guī)模9.44億元)、“智慧蓬萊”建設(shè)項(xiàng)目”( (規(guī)模12.4 億元)、寧鄉(xiāng)縣智慧城市( (規(guī)模4.61 億元)、桃源縣智慧城市(一期)建設(shè)(規(guī)模5.82億元)。

　　PPP模式由政府購(gòu)買服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入，委托專業(yè)公司運(yùn)營(yíng)，可以有效地解決智慧城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)中的一系列難題。

　　智慧城市業(yè)務(wù)相關(guān)人士在受訪中表示，在智慧城市建設(shè)進(jìn)程中，企業(yè)所發(fā)揮的作用或許超過政府，它們負(fù)責(zé)把各種科技手段的創(chuàng)新利用到極致。而政府在這過程中考量如何運(yùn)用PPP方式來購(gòu)買企業(yè)的服務(wù)，將是未來智慧城市發(fā)展的正途。

　　二、PPP項(xiàng)目多以SPV進(jìn)行運(yùn)營(yíng)

　　圖2 SPV運(yùn)營(yíng)流程

　　共同成立特別目的公司SPV(Special Purpose Vehicle)可能是智慧城市PPP 推廣的主要組織形式。智慧城市PPP項(xiàng)目的參與主體包括政府及實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、專業(yè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)等，其中發(fā)起方和投資方通常以設(shè)立項(xiàng)目公司的形式實(shí)施，項(xiàng)目公司是PPP模式的運(yùn)作的重要載體。

　　在財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))中提出，PPP項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體。項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本(可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體)出資設(shè)立，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立。

　　智慧城市PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)直接影響項(xiàng)目的運(yùn)作效率，不同的股東在PPP模式的運(yùn)作中呈現(xiàn)出專業(yè)化、短期利益或長(zhǎng)期戰(zhàn)略等不同特點(diǎn)。因此，項(xiàng)目公司股東權(quán)益合理變化有利于公司應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目的階段性風(fēng)險(xiǎn)、提升公司價(jià)值。

　　相關(guān)人士表示，智慧城市PPP項(xiàng)目是不是必須成立項(xiàng)目公司，答案是否定的;那為什么大部分都成立項(xiàng)目公司，主要原因：“一方面對(duì)于政府方而言，設(shè)立項(xiàng)目公司，政府可以參股，雖不是大股東也不承擔(dān)主要職責(zé)，但在整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過程中也要承擔(dān)具體事務(wù)，便于向優(yōu)秀社會(huì)資本學(xué)習(xí)，提高當(dāng)?shù)仄髽I(yè)綜合能力;而對(duì)于社會(huì)資本來講：社會(huì)資本希望實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隔離，設(shè)立項(xiàng)目公司，按照出資額承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，母公司脫離了投標(biāo)項(xiàng)目。”

　　三、何謂SPV公司?

　　很多PPP 的研究文獻(xiàn)中提到成立特別目的公司，即所謂的SPV來作為PPP 項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)主體。這種具體的PPP 組織形式在財(cái)政部76 號(hào)文并沒有明確提及。

　　圖3 SPV公司的典型架構(gòu)

　　不過國(guó)務(wù)院43 號(hào)文中提到PPP 時(shí)稱，“投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目。”財(cái)政部在針對(duì)43 號(hào)文答記者問中還提到，“對(duì)供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)給予、財(cái)政補(bǔ)貼、合理定價(jià)等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任。”這些文件中都提到PPP 將主要以SPV 為載體來實(shí)現(xiàn)。

　　如何理解 “SPV”?SPV是Special Purpose Vehicle的簡(jiǎn)稱，中文意思為“特殊目的載體”。相關(guān)人士對(duì)其作出解釋：簡(jiǎn)單而言，SPV是政府與社會(huì)資本組成的一個(gè)特殊目的機(jī)構(gòu)，政府以該機(jī)構(gòu)為載體引入社會(huì)資本，雙方對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行共同設(shè)計(jì)開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過程合作，期滿后再將項(xiàng)目移交給政府。”

　　四、PPP項(xiàng)目SPV運(yùn)營(yíng)案例

　　針對(duì)當(dāng)前正在設(shè)計(jì)某PPP項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，進(jìn)一步探討SPV項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和調(diào)整在PPP項(xiàng)目中的具體操作方法和應(yīng)用價(jià)值。

　　某PPP項(xiàng)目總投資約6億元，建設(shè)工程總投資約4.7億元，智能化設(shè)備約1.3億元，整體采用PPP模式運(yùn)作，具體的運(yùn)作模式為“BOT+O&M”的模式，由政府授予SPV公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目建設(shè)完成后由項(xiàng)目公司委托專業(yè)的運(yùn)營(yíng)公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。

　　SPV公司的股東為政府授權(quán)國(guó)有投資公司(A公司)、建設(shè)公司(B公司)和建設(shè)公司合作的基金管理公司(C公司)。根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資和股權(quán)結(jié)構(gòu)理論，本項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)充分發(fā)揮股東各自優(yōu)勢(shì)與管理風(fēng)險(xiǎn)，合理設(shè)計(jì)和調(diào)整股東股權(quán)比例，盡量滿足各股東的短期或長(zhǎng)期的投資目的，提高項(xiàng)目的實(shí)施效率。在此基礎(chǔ)上，分為發(fā)起階段的股權(quán)結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)階段的股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究。

　　發(fā)起階段的SPV公司股權(quán)結(jié)構(gòu)如圖4所示：

　　圖4 發(fā)起階段的SPV股權(quán)結(jié)構(gòu)

　　PPP項(xiàng)目投融資和建設(shè)階段充分發(fā)揮A公司的資源撬動(dòng)和管理主動(dòng)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮B公司獲取建設(shè)施工總承包的動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，降低融資風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)成本。A公司以股權(quán)投資40%和B公司股權(quán)投資60%發(fā)起設(shè)立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司設(shè)立之后與B公司合作的C基金公司通過增資擴(kuò)股的方式進(jìn)行投資，保證項(xiàng)目建設(shè)階段的資金需求。

　　運(yùn)營(yíng)階段的SPV公司股權(quán)結(jié)構(gòu)如圖5所示：

　　圖5 運(yùn)營(yíng)階段的SPV股權(quán)結(jié)構(gòu)

　　PPP項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后項(xiàng)目公司的收入為市場(chǎng)收入和政府補(bǔ)貼支持，A公司發(fā)揮對(duì)項(xiàng)目的管理和監(jiān)督的作用，B公司在獲得項(xiàng)目利潤(rùn)的基礎(chǔ)上獲得項(xiàng)目的工程利潤(rùn)，C基金公司在一定期限內(nèi)逐步退出項(xiàng)目并收回投資，在此階段設(shè)計(jì)由項(xiàng)目公司逐漸受讓C基金公司的股權(quán)，實(shí)現(xiàn)C基金公司的投資商業(yè)目的，通過第二階段的完成，三家公司都實(shí)現(xiàn)了參與本PPP項(xiàng)目的部分或全部目的，A、B公司開始獲得穩(wěn)定的投資收益，同時(shí)項(xiàng)目也實(shí)現(xiàn)了PPP模式的順利發(fā)展。

　　SPV公司從兩個(gè)階段的股權(quán)結(jié)構(gòu)中三家公司的權(quán)益變化實(shí)現(xiàn)了建設(shè)承包商、金融企業(yè)的高效參與，提升了項(xiàng)目效率和服務(wù)品質(zhì)，提高了項(xiàng)目對(duì)投資者的吸引力，更重要的是緩解了政府財(cái)政支出、公共服務(wù)供給和項(xiàng)目監(jiān)管等壓力，促進(jìn)了智能化服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

　　現(xiàn)如今，智慧城市領(lǐng)域的PPP模式正在加速落地。SPV項(xiàng)目公司作為PPP模式運(yùn)作的重要載體也大受歡迎，并被廣泛應(yīng)用于實(shí)踐。“SPV雖然不能包打天下，但卻是眾多PPP模式順利運(yùn)營(yíng)的最佳選項(xiàng)。” 相關(guān)人士說。

　　PPP 模式下智慧城市建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，所需資金巨大，涉及政府、社會(huì)資本和公眾利益等多元主體，涵蓋投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、監(jiān)管等智慧城市項(xiàng)目全生命周期。

　　PPP 模式在智慧城市建設(shè)領(lǐng)域發(fā)展中作用

　　1. 充分實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的最佳價(jià)值

　　首先，通過社會(huì)資本方的競(jìng)爭(zhēng)性選擇來加強(qiáng)壟斷領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，為項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)整個(gè)生命周期提供持續(xù)的激勵(lì)；其次，利用社會(huì)資本投資方的專業(yè)資源和創(chuàng)新能力，提供質(zhì)量更高、效率更高和更有創(chuàng)造性的服務(wù)，帶來更富創(chuàng)新性的收入來源；再次，將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給更有控制能力的社會(huì)投資方；最后，促使政府方和社會(huì)資本方對(duì)各自的風(fēng)險(xiǎn)和成本進(jìn)行全面、長(zhǎng)期的考慮，以最低的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)成本在項(xiàng)目期限中持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

　　2. 彌補(bǔ)政府財(cái)政資金的不足

　　智慧城市建設(shè)項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)，而當(dāng)前許多地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，沒有能力提供充足的資金。為解決公共需求與資金之間的矛盾，政府需引入多元化社會(huì)投資，為破除融資困境提供新渠道。PPP 模式被引入智慧城市建設(shè)后，為換取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，社會(huì)資本方將承擔(dān)大部分的資金投入，同時(shí)企業(yè)承擔(dān)了大量政府性債務(wù)，既解決了建設(shè)資金不足的問題，也緩解了政府增量債務(wù)；此外，在逐利動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)資本方將充分利用其優(yōu)勢(shì)，在盡量短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目盈利，有利于政府存量債務(wù)的消化。

　　3. 提升智慧城市服務(wù)的水平

　　在PPP 模式下，為保持全面信息化、高度智能化、更加精確化、非常人性化的可持續(xù)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)投資的最大收益，同時(shí)也為提高自身商譽(yù)，社會(huì)資本方必須具有滿足用戶需要、提升服務(wù)水平的內(nèi)在動(dòng)力。同時(shí)，社會(huì)資本方所具有的商業(yè)頭腦和管理經(jīng)驗(yàn)，專有技術(shù)和專業(yè)人員以及類似項(xiàng)目的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，為服務(wù)水平的提升提供了客觀支持。

　　4. 降低智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本

　　對(duì)于社會(huì)資本方而言，降低成本以獲得更大的利潤(rùn)是其可持續(xù)性發(fā)展的動(dòng)力，PPP 模式可以充分利用這一特性，激勵(lì)社會(huì)資本方通過制定最佳方案、適用規(guī)模經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新性技術(shù)和更加靈活地采購(gòu)與締約方式，降低一般管理費(fèi)用，以提高效率和降低成本。

　　PPP 模式下智慧城市的發(fā)展趨勢(shì)

　　隨著各類智慧城市參與者的積極涌入，以及政府?dāng)?shù)據(jù)的不斷開放，我國(guó)的智慧城市將呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢(shì)。

　　1. 互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與數(shù)量大幅度增加

　　互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)將會(huì)以行業(yè)應(yīng)用和云計(jì)算為切入點(diǎn)，通過開放的合作模式推動(dòng)智慧城市的建設(shè)。同時(shí)，國(guó)家層面將通過財(cái)政改革，以購(gòu)買服務(wù)的方式向社會(huì)資本方支付可用性服務(wù)費(fèi)，作為項(xiàng)目發(fā)起人推動(dòng)智慧城市的發(fā)展。目前，中國(guó)智慧城市建設(shè)呈現(xiàn)合作大于競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)，智慧城市的建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，其中涉及多層面和多領(lǐng)域問題，需要生態(tài)系統(tǒng)中的各類廠商共同合作，尤其在通信端口要展示開放性的姿態(tài)才能做好智慧城市，通過建設(shè)模式的創(chuàng)新促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的衍變。

　　2. 政府與社會(huì)資本合作成為主流

　　智慧城市是城市信息化的一種形態(tài)，是包含全新要素和內(nèi)容的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，政府既抓管理又管運(yùn)營(yíng)，極易導(dǎo)致城市發(fā)展財(cái)政不足、可持續(xù)發(fā)展乏力、管理效率低下等諸多問題。借助民間社會(huì)資本的力量，將市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)營(yíng)理念引入城市建設(shè)管理，既拓展城市管理的綜合資源，又提升城市綜合管理的能力和質(zhì)量。事實(shí)已經(jīng)證明，政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式比政府投資為主的方式更有利于智慧城市建設(shè)實(shí)施，未來智慧城市發(fā)展的這種趨勢(shì)將更明顯。

　　3. 智慧社區(qū)將成為智慧城市發(fā)展的切入點(diǎn)

　　智慧社區(qū)作為智慧城市的重要組成部分，是城市管理、政務(wù)服務(wù)和市場(chǎng)服務(wù)的載體。隨著智慧城市技術(shù)手段的普及，智慧社區(qū)的項(xiàng)目也會(huì)快速發(fā)展。各企業(yè)將會(huì)加快在智慧社區(qū)行業(yè)的布局，智慧社區(qū)將成為爭(zhēng)奪亮點(diǎn)，隨著商業(yè)模式創(chuàng)新、技術(shù)推廣和數(shù)據(jù)沉淀競(jìng)爭(zhēng)會(huì)日趨激烈。

　　4. 大數(shù)據(jù)發(fā)掘?qū)⑻嵘腔鄢鞘畜w驗(yàn)

　　隨著智慧城市數(shù)據(jù)中心建設(shè)中云計(jì)算概念的加入，數(shù)據(jù)中心的云化技術(shù)能夠更好地提升數(shù)據(jù)中心海量數(shù)據(jù)的支撐能力，在整合智慧城市平臺(tái)建設(shè)中，通過大數(shù)據(jù)發(fā)掘等方式實(shí)現(xiàn)智慧城市的體驗(yàn)明顯提升。

　　5. 信息安全將成為智慧城市建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)

　　在智慧城市的建設(shè)過程中信息資源是重要的組成部分，其建設(shè)的成效將會(huì)直接影響智慧城市的體現(xiàn)。而信息安全作為輔助支撐體系，是智慧城市建設(shè)的重中之重。如何建設(shè)信息安全綜合監(jiān)控平臺(tái)，如何強(qiáng)化信息安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，將成為智慧城市建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)。政府方面應(yīng)該著力將智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施分級(jí)分類，繼續(xù)深化在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施及信息資源方面的安全防護(hù)；企業(yè)方面應(yīng)該加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作，形成合力，推動(dòng)中國(guó)安全信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　6. 智慧城市標(biāo)準(zhǔn)體系將不斷完善

　　在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)和國(guó)家發(fā)改委的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，智慧城市標(biāo)準(zhǔn)體系由總體框架、支撐技術(shù)與平臺(tái)、基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)與宜居、管理與服務(wù)、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)、安全與保障等七個(gè)類別的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)以技術(shù)要求類標(biāo)準(zhǔn)為主，正式立項(xiàng)開展標(biāo)準(zhǔn)研制的智慧城市標(biāo)準(zhǔn)有15 項(xiàng)，已經(jīng)取得了重要成果。

　　7. 原有的城市信息基礎(chǔ)設(shè)施將全面升級(jí)

　　伴隨著“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略的落實(shí)，我國(guó)寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，傳輸和接入能力不斷增強(qiáng)，無線通信網(wǎng)絡(luò)覆蓋率顯著提升，三網(wǎng)融合取得顯著進(jìn)展，為智慧城市建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　PPP 模式下智慧城市建設(shè)存在的問題

　　1. 我國(guó)智慧城市建設(shè)處于探索階段，各方面需進(jìn)一步完善

　　1）發(fā)展路徑呈碎片化，整體性不足。智慧城市的建設(shè)發(fā)展目標(biāo)應(yīng)根據(jù)城市特點(diǎn)科學(xué)定位，理性安排發(fā)展次序，明確發(fā)展重點(diǎn)，以城市發(fā)展需求為導(dǎo)向，把握建設(shè)智慧城市的正確路徑。

　　2）信息資源整合缺少標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)保障。數(shù)據(jù)是智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵要素，整合資源是智慧城市建設(shè)的核心內(nèi)容，信息孤島成為資源整合的障礙。因此需加強(qiáng)行政體制改革，以法律、標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，強(qiáng)有力地推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制以打破信息壟斷。

　　3）終端智能硬件設(shè)施滯后影響了智慧城市的整體推進(jìn)。信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、三網(wǎng)融合、數(shù)字鴻溝、移動(dòng)盲區(qū)等現(xiàn)象存在，城市精準(zhǔn)化運(yùn)行管理的支撐力度有限。

　　4）本土智慧城市集成商實(shí)力薄弱，本土企業(yè)相對(duì)外資企業(yè)的優(yōu)勢(shì)不明顯。

　　5）技術(shù)應(yīng)用對(duì)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng)不明顯。應(yīng)用項(xiàng)目、信息技術(shù)在各產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域的規(guī)模效應(yīng)尚未形成，地方政府投資乏力，在各種因素的綜合作用下，智慧城市對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)效應(yīng)不明顯。

　　6）網(wǎng)絡(luò)信息安全面臨嚴(yán)重威脅。重要信息和個(gè)人信息容易受到網(wǎng)絡(luò)黑客的攻擊，信息安全突發(fā)事件的協(xié)同響應(yīng)能力急需提升。

　　2. PPP 模式下直接投資收益更加具有價(jià)值隱性，給政府與社會(huì)資本方帶來諸多迷惑

　　1）PPP 模式不僅僅是一種融資渠道，更是一種有助于提升公共事業(yè)生產(chǎn)效率的長(zhǎng)效合作機(jī)制。當(dāng)前仍有些地方政府僅把PPP 視為一種融資工具，大力推廣PPP 模式的目的是替代原有的地方融資平臺(tái)，并試圖將債務(wù)杠桿強(qiáng)加給社會(huì)資本方，而社會(huì)資本方自主權(quán)益受到影響，勢(shì)必會(huì)降低合作意愿。因此，地方政府應(yīng)摒棄傳統(tǒng)發(fā)展觀念，以平等協(xié)商為準(zhǔn)則，互相監(jiān)督，強(qiáng)化合作，發(fā)揮社會(huì)資本的效率優(yōu)勢(shì)。

　　2）收益不明導(dǎo)致政府與社會(huì)資本難達(dá)共識(shí)。收益預(yù)期不可控是造成政府與社會(huì)資本對(duì)智慧城市PPP 項(xiàng)目參與熱情不高的根本原因。我國(guó)智慧城市發(fā)展目前還處于探索階段，很多項(xiàng)目沒有成熟案例可以借鑒，而相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的缺失也導(dǎo)致客觀評(píng)價(jià)依據(jù)缺乏，另外存在的其他不可控因素也會(huì)使收益時(shí)間不確定，收益達(dá)不到資金預(yù)期。政府有責(zé)任承擔(dān)兜底風(fēng)險(xiǎn)，但因收益不明確導(dǎo)致政府可能承擔(dān)的兜底金額無法明確，這無疑也影響了政府在引入PPP 模式推進(jìn)智慧城市建設(shè)上的積極性。

　　3）PPP 法規(guī)體系不健全導(dǎo)致無法有效約束政府失信行為。在智慧城市PPP 項(xiàng)目失敗案例中，存在地方政府單方面違約，社會(huì)資本方無法通過法律途徑有效保護(hù)自身利益，導(dǎo)致出現(xiàn)社會(huì)資本利益受損的情況。如簽約后重復(fù)談判、降低承諾價(jià)格、拖欠項(xiàng)目公司經(jīng)費(fèi)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

　　PPP 模式在智慧城市發(fā)展中的關(guān)鍵要素

　　1. 智慧城市PPP 項(xiàng)目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)

　　產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)是績(jī)效監(jiān)控和支出機(jī)制的依據(jù)，PPP 項(xiàng)目投資商、運(yùn)營(yíng)商、建造商等最終需要向政府購(gòu)買方和消費(fèi)者提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)成果。政府部門須仔細(xì)考慮自己購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量以及長(zhǎng)期提供服務(wù)產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格，特許經(jīng)營(yíng)期，項(xiàng)目的可持續(xù)性，政府的收益等方面產(chǎn)出指標(biāo)；同時(shí)，還需明確各項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)的定性或定量評(píng)價(jià)效果。

　　產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)在采購(gòu)服務(wù)前就要確立，這對(duì)政府能力確實(shí)是一項(xiàng)挑戰(zhàn)，也是項(xiàng)目成敗、能否找到合適的合作伙伴的關(guān)鍵。政府不僅需要想明白自己到底要什么，是設(shè)施還是服務(wù)，還要弄清楚市場(chǎng)到底有無能力提供所需服務(wù)。所以，產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)一般需要滿足標(biāo)準(zhǔn)要明確、服務(wù)的成果可測(cè)量、企業(yè)能提供、企業(yè)可以做到、政府可以定期及時(shí)檢查等要求。在三公原則下，政府也可邀請(qǐng)有合作意向的社會(huì)資本方共同參與確定產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。

　　2. 智慧城市項(xiàng)目技術(shù)方案的可行性

　　1）提供整體性的解決方案實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)集成早期的智慧城市建設(shè)普遍存在設(shè)計(jì)分散、各自運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)，如公安部門負(fù)責(zé)建設(shè)智能監(jiān)控系統(tǒng)，行政服務(wù)中心牽頭優(yōu)化網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)、衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)智慧醫(yī)療等，系統(tǒng)之間由于標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、體制機(jī)制等一系列問題，很難成為協(xié)同高

　　效的整體，從而降低了運(yùn)營(yíng)效率。在PPP 模式下，從規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)交由社會(huì)資本方，由其提供一攬子解決方案，進(jìn)行統(tǒng)一投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)布局和維護(hù)。比如一些智慧城市建設(shè)走在全國(guó)前列的城市，就是采用整體解決方案，從頂層設(shè)計(jì)入手，結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢(shì)，全面規(guī)劃“安全、電力、醫(yī)療衛(wèi)生、水資源管理、交通和服務(wù)型政府”6 大系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)城市整體數(shù)據(jù)共享，大幅度提高了智慧城市的運(yùn)營(yíng)效率。

　　2）建設(shè)開放性的信息平臺(tái)大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息和數(shù)據(jù)在智慧城市的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中扮演著重要角色。“信息孤島”現(xiàn)象的出現(xiàn)是出于信息安全的考慮，也是城市管理本身體制造成的問題。大數(shù)據(jù)是智慧城市運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)，沒有開放共享的數(shù)據(jù)支撐就談不上真正的智慧城市，因此運(yùn)用開放式的信息服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享是必然趨勢(shì)。

　　3）注重實(shí)用性的建設(shè)理念國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合七部委發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》中明確提出“以人為本，務(wù)實(shí)推進(jìn)”的基本原則，強(qiáng)調(diào)智慧城市建設(shè)要突出為民、便民、惠民。實(shí)用性的要求決定了在智慧城市的建設(shè)須因地制宜、量體裁衣，充分考慮城市的實(shí)際需求，發(fā)揮城市的優(yōu)勢(shì)資源和個(gè)性特點(diǎn)，避免照搬照抄。比如智慧醫(yī)療、社保、交通、防災(zāi)、社區(qū)、校園等方向的發(fā)展。

　　4）推進(jìn)融合化的發(fā)展路徑促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)建設(shè)智慧城市可以有效帶動(dòng)電子信息產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)及服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的快速發(fā)展，還可以有效改善企業(yè)發(fā)展環(huán)境、提升企業(yè)運(yùn)行效率，強(qiáng)調(diào)城市整體的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，以智慧城市建設(shè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)促進(jìn)智慧城市建設(shè)向更高層次發(fā)展。

　　3. PPP 模式下融資的可得性

　　1）上層交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)智慧城市的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)主體究竟應(yīng)該是誰，在這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)上很多試點(diǎn)城市走過一段彎路。建設(shè)初期，由于盲目跟風(fēng)，很多城市沒有經(jīng)過認(rèn)真論證，全部由政府主導(dǎo)、地方財(cái)政出錢，這就造成一些公共信息服務(wù)平臺(tái)、智慧交通等投入資金量比較大的領(lǐng)域，由于地方財(cái)政資金難以持續(xù)地承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和后續(xù)運(yùn)維費(fèi)用而中途擱置或者不能正常發(fā)揮功效。實(shí)踐證明，在資金、技術(shù)、管理、人才、服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等諸多要素都受到制約的前提下，要想確保智慧城市的建設(shè)運(yùn)營(yíng)具有可持續(xù)性，須摒棄政府部門大包大攬的傳統(tǒng)觀念，引進(jìn)更多的社會(huì)力量一起參與、共同推進(jìn)，采用聯(lián)合建設(shè)運(yùn)營(yíng)的多元化發(fā)展模式。觀念的轉(zhuǎn)變帶來的是模式創(chuàng)新，其中比較典型的是PPP 模式，政府或其出資代表與社會(huì)資本方共同出資成立項(xiàng)目公司，另一方面政府授權(quán)行業(yè)主管部門為實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂PPP 項(xiàng)目合同，并監(jiān)督項(xiàng)目公司的規(guī)范運(yùn)作，借助社會(huì)資本或項(xiàng)目公司先進(jìn)的技術(shù)、管理理念、人才、資金、服務(wù)，在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)向社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的可用性服務(wù)，通過政府購(gòu)買服務(wù)方式，支付可用性服務(wù)費(fèi)和績(jī)效運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入。

　　2）PPP 模式下運(yùn)作方式的選擇在考慮PPP 模式下運(yùn)作方式的選擇時(shí)，應(yīng)綜合考慮智慧城市項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、資產(chǎn)權(quán)屬等因素，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)作方式的決定因素選用適宜的運(yùn)作方式；根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本特許模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113 號(hào)）的規(guī)定，主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)- 擁有- 運(yùn)營(yíng)和建設(shè)- 運(yùn)營(yíng)- 移交等模式。

　　3）交易結(jié)構(gòu)的投融資結(jié)構(gòu)在智慧城市項(xiàng)目識(shí)別準(zhǔn)備階段，通過評(píng)審專家對(duì)當(dāng)?shù)卣?cái)政支出能力的論證，客觀評(píng)價(jià)地方政府支付信用基礎(chǔ)，是否有能力承擔(dān)支付責(zé)任，經(jīng)論證當(dāng)?shù)卣呢?cái)政支出能力在規(guī)定的范圍內(nèi)的，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》國(guó)發(fā)[2015]51 號(hào)文件精神，確定項(xiàng)目資本金金額，通過對(duì)項(xiàng)目資本金的明確，項(xiàng)目公司通過合法的融資工具籌集債務(wù)性資金，項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)的合理設(shè)計(jì)可以在一定程度上減輕財(cái)政壓力、減少財(cái)政支出，同時(shí)減輕社會(huì)資本方的融資壓力，有效地解決建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)中的資金難題。

　　4）項(xiàng)目資本金及股權(quán)結(jié)構(gòu)政府結(jié)合財(cái)政支出的能力情況明確資本金出資金額或出資比例，與社會(huì)資本方共同成立項(xiàng)目公司，通過股東協(xié)議書和項(xiàng)目公司章程的約定，形成合作伙伴關(guān)系，同時(shí)為社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司的融資提供增信的措施。

　　5）項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制合理化設(shè)計(jì)由于智慧城市項(xiàng)目的公益性較強(qiáng)，加上我國(guó)智慧城市的發(fā)展處于探索階段，在智慧城市的系統(tǒng)中只有部分子系統(tǒng)具有使用者付費(fèi)基礎(chǔ)的特征，大多數(shù)子系統(tǒng)為純公益性質(zhì)，無使用者付費(fèi)基礎(chǔ)；加上國(guó)家及智慧城市行業(yè)還未制定相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，因此我國(guó)智慧城市項(xiàng)目在PPP 模式下采用政府付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制，運(yùn)營(yíng)期間，政府依據(jù)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)維護(hù)及績(jī)效考核情況，合理考慮運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本及利潤(rùn)，根據(jù)項(xiàng)目公司提供的公共服務(wù)情況，通過績(jī)效考核的方法向項(xiàng)目公司支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效服務(wù)費(fèi)，使項(xiàng)目收益具備可行性。

　　6）績(jī)效監(jiān)測(cè)與支付智慧城市項(xiàng)目在PPP 模式下的績(jī)效監(jiān)管主要由兩項(xiàng)制度完成，即績(jī)效監(jiān)控和支付機(jī)制，作為對(duì)PPP 項(xiàng)目“物超所值”的閉環(huán)，績(jī)效管理的原則、內(nèi)容和方式也要在社會(huì)資本方采購(gòu)階段確立。績(jī)效監(jiān)測(cè)依照產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)而實(shí)施，績(jī)效監(jiān)測(cè)主要是圍繞服務(wù)的可得性進(jìn)行，由政府部門提出服務(wù)的可得性要求，在實(shí)施過程中對(duì)服務(wù)可得性進(jìn)行監(jiān)測(cè)，最后由政府部門根據(jù)服務(wù)可得性完成狀況進(jìn)行支付。

　　績(jī)效監(jiān)測(cè)一般由政府或政府委托專業(yè)第三方實(shí)施，政府與社會(huì)資本雙方在采購(gòu)談判的過程中就要約定績(jī)效監(jiān)測(cè)的制度或標(biāo)準(zhǔn)，包括監(jiān)測(cè)的主體、內(nèi)容、方式、頻率和費(fèi)用等，并在合同中加以明確。績(jī)效考核制度或標(biāo)準(zhǔn)可從定性和定量?jī)煞矫孢M(jìn)行科學(xué)周詳?shù)目剂浚绯邪烫峁┓?wù)并達(dá)標(biāo)，會(huì)獲得績(jī)效得分；而如果未提供服務(wù)或提供服務(wù)未達(dá)標(biāo)就可能扣分；對(duì)承包商而言，扣分意味著收益損失，承包商需要及時(shí)改正，否則，政府授權(quán)實(shí)施監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)承包商進(jìn)行層層加罰和扣分。

　　支付機(jī)制也依照產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。它是PPP項(xiàng)目最鮮明的特征之一，是確保項(xiàng)目操作風(fēng)險(xiǎn)向服務(wù)的提供者進(jìn)行成功轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵要素，也是PPP 項(xiàng)目合同最重要的部分。

　　7）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配

　　在PPP 模式下智慧城市項(xiàng)目涉及政治風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)及其他風(fēng)險(xiǎn)，其中政治風(fēng)險(xiǎn)主要指本國(guó)內(nèi)部和外部的政治狀況和政局穩(wěn)定性，政府對(duì)智慧城市PPP 項(xiàng)目的支持程度，稅收政策變化等；建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)包括設(shè)計(jì)變更、缺陷，技術(shù)不成熟，建設(shè)成本超支，工期延誤，工程質(zhì)量不過關(guān)等；運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)包括運(yùn)維費(fèi)用超支，保養(yǎng)維修費(fèi)用超過預(yù)期，設(shè)施設(shè)備運(yùn)行異常，運(yùn)維人員造成運(yùn)維不達(dá)標(biāo)等；宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)包括國(guó)家匯率波動(dòng)，通貨膨脹率的波動(dòng)，貨幣風(fēng)險(xiǎn)等，該類風(fēng)險(xiǎn)會(huì)直接影響到項(xiàng)目財(cái)務(wù)成本、償債能力和股東利益。

　　智慧城市項(xiàng)目涉及各類潛在風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則下，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，由最有能力消除、控制或

　　降低風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；在政府和社會(huì)資本方之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，一般情況下法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)濟(jì)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)。政府和社會(huì)資本方之間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配并不是指政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的最大化，而是指在承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)的情況下，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)r(jià)值最大化；因此，并非所有的風(fēng)險(xiǎn)都由社會(huì)資本方承擔(dān)，在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移水平的變化區(qū)間內(nèi)，經(jīng)分析及測(cè)算，選擇最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移水平，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目?jī)r(jià)值最大化；以PPP 項(xiàng)目合同為基礎(chǔ)，通過約定的方式在項(xiàng)目合同協(xié)議中明確具體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)分配時(shí)應(yīng)遵循風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等的原則，合同條款中應(yīng)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)管理成本和風(fēng)險(xiǎn)損失承擔(dān)的責(zé)任主體、計(jì)算方法和支付方式，在尊重其獲得與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的收益水平的權(quán)利。

　　PPP 模式下智慧城市項(xiàng)目實(shí)施期限較長(zhǎng)，一些風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)出現(xiàn)政府和社會(huì)資本都無法預(yù)料的變化，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率上升或財(cái)物損失增加，在項(xiàng)目協(xié)議中，應(yīng)按項(xiàng)目參與方的財(cái)務(wù)實(shí)力、技術(shù)能力、管理能力等因素設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)損失承擔(dān)上限，不能由某一方單獨(dú)承擔(dān)超過其承受能力的風(fēng)險(xiǎn)。

　　4. 項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效果評(píng)價(jià)與財(cái)務(wù)測(cè)算

　　智慧城市項(xiàng)目在PPP 模式下其財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)效果如何，從財(cái)務(wù)可行性的角度應(yīng)用財(cái)務(wù)分析的各種方法，對(duì)可行性研究報(bào)告及其他相關(guān)數(shù)據(jù)和國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定，分析影響收入、成本、費(fèi)用和利潤(rùn)以及各項(xiàng)比率的因素，全面分析各個(gè)因素對(duì)某一個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的影響; 需要將當(dāng)期的各種絕對(duì)指標(biāo)和相對(duì)指標(biāo)與歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，在經(jīng)營(yíng)狀況和經(jīng)營(yíng)成果的發(fā)展變化中尋求其變動(dòng)的原因，力求預(yù)測(cè)出項(xiàng)目未來的發(fā)展趨勢(shì)。

　　在智慧城市PPP 項(xiàng)目中，財(cái)務(wù)分析建立在項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益與費(fèi)用估算的基礎(chǔ)上，分析項(xiàng)目的財(cái)務(wù)生存能力、盈利能力、償債能力，進(jìn)行項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)時(shí)，財(cái)務(wù)報(bào)表是進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的主要依據(jù)，財(cái)務(wù)分析通過編制財(cái)務(wù)分析報(bào)表，計(jì)算財(cái)務(wù)指標(biāo)判斷項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可接受性，明確項(xiàng)目對(duì)財(cái)務(wù)主體及投資者的價(jià)值貢獻(xiàn)，為項(xiàng)目決策提供依據(jù)。財(cái)務(wù)的效益和費(fèi)用分別在經(jīng)營(yíng)收入和總成本費(fèi)用中進(jìn)行分析和計(jì)算，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)分析。

　　1）項(xiàng)目財(cái)務(wù)生存能力指標(biāo)：凈現(xiàn)金流量、盈余資金。

　　在PPP 項(xiàng)目中，現(xiàn)金流的活躍性是反映項(xiàng)目生存能力的重要標(biāo)志，分析財(cái)務(wù)報(bào)表的現(xiàn)金流在資本市場(chǎng)考核項(xiàng)目是否具有融資的可行性的要素之一，通過考察項(xiàng)目計(jì)算期內(nèi)的投資、融資和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所部所產(chǎn)生的各項(xiàng)現(xiàn)金流入與流出，計(jì)算凈現(xiàn)金流量和累計(jì)盈余資金，分析項(xiàng)目是否有足夠的凈現(xiàn)金流量維持正常運(yùn)營(yíng)，現(xiàn)金流分為全部投資現(xiàn)金流和社會(huì)資本投資現(xiàn)金流，以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

　　2）項(xiàng)目盈利能力指標(biāo)：折現(xiàn)率、項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、資本金內(nèi)部收益率、財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值、貸款利率、合作周期、項(xiàng)目投資回收期。在盈利能力分析中，一般先進(jìn)行融資前分析，在融資前分析結(jié)論滿足要求的情況下，初步設(shè)定融資方案，再進(jìn)行融資后分析；融資前分析考察的是全部投資作為計(jì)算基礎(chǔ)，排除了融資方案變化的影響，從項(xiàng)目投資總獲利能力的角度，考察項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)的合理性，融資前分析計(jì)算的相關(guān)指標(biāo)，作為初步投資決策與融資方案研究的依據(jù)和基礎(chǔ)。融資后分析以融資前分析和初步的融資方案為基礎(chǔ)，考察項(xiàng)目在擬定的融資條件下的可行性，分析中以動(dòng)態(tài)分析為主，靜態(tài)分析為輔；首先確定現(xiàn)金流入與流出，編制項(xiàng)目資本金現(xiàn)金流量表，利用資金的時(shí)間價(jià)值的原理進(jìn)行折現(xiàn)，計(jì)算項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)和財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值，考察項(xiàng)目資本金可獲得的收益水平。

　　3）項(xiàng)目?jī)攤芰χ笜?biāo)：資產(chǎn)負(fù)債率、流動(dòng)比率、速動(dòng)比率。根據(jù)資產(chǎn)負(fù)債表的數(shù)據(jù)，反映債權(quán)人發(fā)放貸款的安全程度和衡量企業(yè)流動(dòng)資產(chǎn)的短期債務(wù)到期以前可以變現(xiàn)或立即用于償還的流動(dòng)負(fù)債能力，反映流動(dòng)財(cái)務(wù)狀況的比率之一，判斷企業(yè)的償債能力。

　　4）財(cái)務(wù)假設(shè)：在財(cái)務(wù)分析過程中是非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，以項(xiàng)目的資本性投入為出發(fā)點(diǎn)，以項(xiàng)目的資本獲利能力為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期內(nèi)凈現(xiàn)金流量的貼現(xiàn)值為基本方法，按照規(guī)定的項(xiàng)目期限確定期限，經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后項(xiàng)目資產(chǎn)清理殘值為零，直接按稅收法規(guī)的規(guī)定報(bào)表進(jìn)行財(cái)務(wù)分析計(jì)算。

　　5. PPP 模式在智慧城市發(fā)展中的核心要素歸納

　　北京中建政研信息咨詢中心結(jié)合成功落地實(shí)施的智慧城市PPP 項(xiàng)目實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)和同行業(yè)失敗案例分析，總結(jié)出影響PPP 模式在智慧城市建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用成敗的核心要素如下。

　　其一，政府與社會(huì)資本之間的信任度是關(guān)鍵，即政府方和社會(huì)資本方之間關(guān)系好壞、信任度高低是決定PPP 項(xiàng)目成敗的第一個(gè)關(guān)鍵因素，PPP 好比一場(chǎng)政府和社會(huì)資本合作的婚姻，那么，這場(chǎng)婚姻的成功或者失敗，毫無疑問首先取決于雙方的關(guān)系好壞和信任度高低。

　　在項(xiàng)目實(shí)施過程中，有的政府方和社會(huì)資本方之前已有所接觸，互相已有相當(dāng)了解、信任，該項(xiàng)目又符合國(guó)家有關(guān)政策，而政府推廣應(yīng)用PPP 模式，還有專項(xiàng)推廣、獎(jiǎng)補(bǔ)資金，雙方經(jīng)過友好協(xié)商，決定采用PPP 模式進(jìn)行合作；對(duì)當(dāng)?shù)卣畞碚f，該社會(huì)資本方是本地政府之前成功引入的戰(zhàn)略投資者，長(zhǎng)期合作伙伴；對(duì)社會(huì)資本方來說，當(dāng)?shù)鼐褪且粋€(gè)家，或者像家一樣的需要深耕的一塊土壤，目前政府開放公共服務(wù)領(lǐng)域供社會(huì)資本投資，增加了投資機(jī)會(huì)，雙方愿意對(duì)有關(guān)項(xiàng)目按照PPP 模式繼續(xù)合作，雖然該項(xiàng)目目前面臨不少具體困難，但由于雙方合作意愿強(qiáng)烈,一定會(huì)想方設(shè)法克服困難，成功率相當(dāng)高。

　　現(xiàn)實(shí)中并不是所有項(xiàng)目的合作雙方早已相互熟悉，大多得經(jīng)過一個(gè)相識(shí)、相知、溝通、了解和互相比選的過程。目前地方大多數(shù)項(xiàng)目都類同于這類項(xiàng)目，處于“識(shí)別”或者“準(zhǔn)備”階段；政府有項(xiàng)目，而社會(huì)資本方有資金、先進(jìn)的技術(shù)、管理，雙方尋求合作是正常的，但有的項(xiàng)目是長(zhǎng)期不停磋商，連個(gè)初步意向也難定，有的項(xiàng)目本身?xiàng)l件太好，挑花了眼；有的項(xiàng)目條件差，別人看不上就走了；還有就是不上心或者心理狀況欠改善，導(dǎo)致敷衍了事、挑東撿西、有花無果，最終難以建立成熟、穩(wěn)定、互信的合作關(guān)系；簡(jiǎn)而言之，在維護(hù)己方核心利益的前提下，雙方關(guān)系好了、信任度高了，遇到困難，克服困難也得搞成；反之，如果關(guān)系不到、信任不足，不是困難的事情也可能被當(dāng)成困難，步履維艱。

　　其二，政府方和社會(huì)資本方的綜合實(shí)力。這句話在PPP 項(xiàng)目實(shí)踐中“實(shí)力決定一切”。社會(huì)資本方在業(yè)內(nèi)資金、技術(shù)、管理、設(shè)計(jì)、施工、維運(yùn)、人脈關(guān)系綜合實(shí)力強(qiáng)，承接項(xiàng)目來就會(huì)攻城略地；社會(huì)資本實(shí)力不足，與規(guī)模較大的PPP項(xiàng)目要求不匹配，“小馬拉大車”，項(xiàng)目進(jìn)展勢(shì)必困難重重，“門當(dāng)戶對(duì)”原則在PPP 實(shí)踐中非常重要；政府方面實(shí)力強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)層團(tuán)結(jié)一致謀發(fā)展，政治生態(tài)長(zhǎng)期和諧穩(wěn)定，投資環(huán)境、經(jīng)商環(huán)境優(yōu)越，久而久之則商賈云集、項(xiàng)目落地率高；因此對(duì)政府方來說，一定要把好同類項(xiàng)目市場(chǎng)的預(yù)測(cè)和社會(huì)資本方的資格預(yù)審關(guān)。

　　其三，項(xiàng)目本身的質(zhì)量、價(jià)格、性價(jià)比、收益率等要素很關(guān)鍵。PPP 項(xiàng)目合作期限長(zhǎng)達(dá)10~30 年不等，6%~8% 左右的項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率只是一個(gè)參考，而“逐利”是資本固有的特性，在PPP 模式下允許社會(huì)資本獲得合理的利潤(rùn)而不允許暴利，因此政府與社會(huì)資本方在合作過程中，社會(huì)資本追求增加收益，降低成本實(shí)現(xiàn)贏利預(yù)期，穩(wěn)定收益保底收益獲得贏利保障，而政府則要實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。

　　智慧城市項(xiàng)目現(xiàn)階段處于探索階段，PPP 模式下智慧城市項(xiàng)目基本屬于“公益性”類，加上項(xiàng)目情況復(fù)雜、進(jìn)展緩慢、成功率低；必要性不足、需求不緊迫、可行性差、政府或部門態(tài)度不積極、備選項(xiàng)目投資額較大、投資期較長(zhǎng)、前期準(zhǔn)備方面困難較多、預(yù)計(jì)運(yùn)營(yíng)期收益不確定性較高、預(yù)期基本無收益，加上當(dāng)?shù)卣疅o補(bǔ)償性資源或補(bǔ)償不足等。處于少量使用者付費(fèi)或無使用者付費(fèi)狀態(tài)，無法保障社會(huì)資本方投資成本的回收和合理回報(bào)，社會(huì)資本投資積級(jí)性不高，因此社會(huì)資本要獲得相當(dāng)穩(wěn)定而有保障的收益，除了政府給予優(yōu)惠政策及給予補(bǔ)償性資源外。因此智慧城市PPP 項(xiàng)目能否成功推出，與項(xiàng)目本身的“質(zhì)量”“價(jià)格”、收益率密切相關(guān)。

　　其四，PPP“人”至關(guān)重要，人的能力和態(tài)度對(duì)能否做成事情無疑起到相當(dāng)重要的作用。首先是能力，政府與社會(huì)資本方發(fā)揮組織、領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行能力的前提之一是首先要懂得PPP 的相關(guān)政策與內(nèi)涵，懂得怎么做PPP 和操作規(guī)程，懂得怎么指導(dǎo)有關(guān)部門、單位、機(jī)構(gòu)、企業(yè)做PPP，懂得怎么回答有關(guān)從業(yè)人員提出的問題；其次是態(tài)度，對(duì)待PPP 的態(tài)度。態(tài)度決定一切，對(duì)PPP 持積極態(tài)度的地方領(lǐng)導(dǎo)、部門單位人員可能沖在PPP 工作的前線，抓具體工作、遇到問題進(jìn)行分析、想辦法解決問題；持相對(duì)消極態(tài)度的人可能就先觀望、不著急做、慢慢來、甚至不來參與。

　　其五，注重制度建設(shè)，從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”逐步轉(zhuǎn)變，提升城市整體效率出發(fā)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)社會(huì)效益好，操作規(guī)范性較強(qiáng)的智慧城市PPP 項(xiàng)目給予適當(dāng)補(bǔ)貼，制定收益標(biāo)準(zhǔn)和收益細(xì)則。項(xiàng)目實(shí)施過程中驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和移交標(biāo)準(zhǔn)明確，避免政府和企業(yè)就驗(yàn)收或移交細(xì)節(jié)糾纏不清；其次是收益細(xì)則，在收益達(dá)不到約定的情況，政府負(fù)責(zé)兜底；筆者認(rèn)為，相關(guān)主管部門應(yīng)出臺(tái)優(yōu)惠政策，例如允許項(xiàng)目公司進(jìn)行廣告、商業(yè)等開發(fā)，讓社會(huì)資本方感到有利可圖，這樣才能吸引社會(huì)資本。此外政府應(yīng)考慮允許保險(xiǎn)基金、社保基金、住房基金、等大型基金和資產(chǎn)證券化融資工具用于投資智慧城市PPP 項(xiàng)目，放寬這些基金的投資限制，不僅能夠改善智慧城市投資不足的局面，而且能夠大大緩解各種基金的經(jīng)營(yíng)壓力。此外，還要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，建立各相關(guān)部門之間并聯(lián)式的項(xiàng)目管理模式，超前做好智慧城市項(xiàng)目系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)、功能定位、投融資方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件等方面的工作，對(duì)項(xiàng)目起導(dǎo)向作用。

　　來源：

　　中國(guó)安防網(wǎng)、搜狐、賽迪

　　編輯：

　　中智聯(lián)教育,

　　北京智聯(lián)智慧城市教育咨詢中心，

　　www.nsce.org.cn

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